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透视乡镇人大换届选举
                               --一份来自湖北省潜江市八乡镇教育选区的报告
                             余盛峰  周虎城  李乐 彭飞
人民代表大会制度是我国的根本政治制度,它是实现人民当家作主的最重要的制度措置。作为一种代议制民主形式,它具有比其他代议制民主制度更广泛的民意基础。就我国目前基层政权实行的人民代表大会制度而言,则更具有其深远的意义。由于在人大代表的选举上采取直接选举形式,因此,就应然来说,通过这种制度的切实施行,则有可能通过选民民意的真实和直接的表达,解决立法机关的合法性问题。进而推此及彼,保证行政机关和司法机关乃至整个国家权力体系的合法性。因为国家、省、市三级政权的人大代表是依次由下一级人大产生的,追溯止于乡镇的人大代表之选举。可以这样说,乡镇的人大代表制度,是实现国家民主的起点所在。作为我国的政体,随着依法治国理念的愈益彰显,特别是十六大报告中正式提出要发展政治文明,我们有必要对人大代表制度投之以更多的关注,认清人民代表大会制度在运行过程中的问题所在、矛盾之集中点,并探索在立法和具体运行两方面加以解决的途径。相对于其他宪政问题,人民代表大会代表的选举特别是作为乡镇一级的人民代表大会选举则要偏冷得多。目前受到普遍关注的村民自治问题,其实质是社区民主,而社区民主的完善有赖于国家民主的发展,我们将在另一篇文章中就此加以具体说明。
湖北省潜江市由于人大代表姚立法的出现,以其示范效应带动了整个潜江地区的民主气氛,被形象地概括为“鲶鱼效应”,潜江的基层民主现状和特征也被一学者称为“潜江模式”。因此,选取潜江市作为本次调查地,将具有概括、澄清、验证、示范推广等多方面的作用。潜江在多方面体现出来的典型性使得其可以作为中国农村基层民主调查的理想对象。首先,潜江市地处湖北省中南部江汉平原腹地,北枕汉水,南接长江,东邻武汉通黄石,西接荆州达三峡。可谓区位优越,属全国之中部,较之东部沿海和西部地区有更好的代表性。其次,潜江市面积2004平方公里,人口100.2万,其中城镇人口48.8万人(其中中心城区非农业人口36万)。公元965年(宋乾德三年)始建县,1988年5月,撤县建市,1993年11月被评为“全国明星市”,1994年10月被列为湖北省直管市。可见,潜江市的规模属小型中等城市,行政级别比较特殊。潜江市虽属省直管市,但不辖区县,面积相当于县级市却属直管市,可以说行政级别比县级市高一点,比地级市低一点。第三,潜江市盛粮棉油,是国家“商品粮基地”、“商品棉基地”、“水产养殖基地”和“农业综合开发基地”等。地处平原,农业经济发达,能反映我国广大农村地区经济特征。第四,国民经济水平处于中等水平。以2002年为例,全市实现国内生产总值85.44亿元;农民人均纯收入2680元;社会消费品零售总额31.44亿元 。不仅如此,在历史文化、自然资源、科教文卫和民族宗教等方面,潜江的情况都能较好的反映我国一般地区水平。基于此,我们选择潜江作为这次基层民主调查的对象。
    就中国而言,基层民主一般包括两个方面:村民自治制度和乡镇人大制度。由于“村民自治”的情况外界已进行了大量的报道和讨论,加之正逢潜江市乡镇一级人大换届选举,我们便试图从基层人大制度入手,换一个角度对潜江进行调查研究,以期得到一些有用的结论。然而,调查范围较大,加上人员、经费和时间有限,我们决定缩小调查范围。这时,潜江的教育状况引起了我们的重视。潜江市的教育成绩较显著,全市各类教育在校学生共计178642人,教职工10818人。1984年被评为“全国农村教育综合改革先进单位”。1997年被评为“两基”先进市。1998年被评为“全国青少年科技活动先进市”。1999年被评为“全国中小学教师继续教育先进单位”。2001年被评为全国“两基”教育先进地区、全省“两基”工作成就奖。高中教育中,仅以2002年高考为例,为清华、北大输送优秀学子19名,并勇夺湖北省“理科状元”。此外,我们了解到潜江市教师队伍中近几年来,在各级人大代表选举中作为非正式候选人而被选上的情况时有发生。如1998年普通教师姚立法经过四次参选最终以非正式候选人身份当选潜江市人大代表,2000年中学教师李正安、小学教师王植富均以非正式候选人身份当选为镇人大代表,这一现象被有关媒体称为“从票箱中跳出来”,同时也引起了我们极大的兴趣。因此,我们决定以各级的文教选区(有选区列为“文教卫”选区)为突破口来进行调查,主要基于教师队伍中有较高素质、有较稳定的收入、有较强的参政能力等方面,文教卫选区的民主水平当属各选区中较好的,了解这一选区的情况对我们全面了解基层民主状况十分有意义。我们的调查便由此展开。

潜江市在2002年12月中旬完成了乡镇级第七届人大换届选举工作。作为一个省辖市,它下属12个乡镇和4个办事处 (2001年),在这个12个乡镇中,张金镇和铁匠沟镇,徐李镇和老新镇于2001年合并,乡镇人大提前选举,加上四个作为派出机构的办事处,不在本次调查之列。
    我们选择了高石碑、积玉口、王场、浩口、龙湾、熊口、渔洋、竹根滩八个乡镇作为本次调查的地区。在各个选区中,我们选择了其中的文教卫口选区(主要为教育系统,为叙述方便起见,以下统称为教育选区)作为本次调查的一个切入点。原因是:一、受限于时间和精力,力避调查过程的重复性;二、文卫选区至少能够代表并反映一镇人大选举的平均状态;三、就调查资源而言,由于文卫选区选民的文化水平相对较高,有利于我们入场调查和对选举状况的全面了解。接受调查者包括乡镇党政机关领导和工作人员、各单位主要负责人、乡镇级人大代表(含往届)、落选的代表候选人以及选民等。本次调查采用入户半结构访谈法,调查时间跨度为2003年1月份。
   自调查结果发现,候选人的提名和推荐程序是权力*纵选举过程的主要环节,这一*纵直接扼杀了候选人竞争的可能性,进而背离了民主的本意,因此本调查报告将其单独列出加以描述,另一部分则对选举程序的其他问题进行专门阐述。                   

一、提名确定候选人程序
    人类政治文明的发展历经了一个从身份到契约的历史演进过程,从根本上说,现代公民社会按照社会契约观念构建我们的政权,以便管理日常事物。我国基层政权目前贯彻的直接选举制度即为这种理性的体现。由所有具备选举权的选民直接参加选举,产生出真实的代议机关,进而由代议机关去决定性基层政权的组成,参加管理基层政权在政治、经济、文化等多方面的事务。在这一过程中,候选人的推荐及正式候选人的确定是否公开和公正,实际上是衡量一个地区整个选举过程能否达到民主要求的一个重要标准。
提名候选人的程序
                                    A、推荐代表侯选人(各乡镇机关)至各选区
                  (在各选民小组进行)          
乡镇选举委员会
                         
B、组织各选区选民提名

→①各选民小组将登记表报送区领导小组→②选区领导小组统一上报选举委员会→③汇总形式代表初步候选人名单(15日前张榜公布),提交各选民小组进行酝酿,讨论(评议)→④选区领导小组汇总情况→⑤选举委员会汇总各选区名单(根据多数选民意见和法定差额比例要求),确定正式候选人名单(5日前张榜公布)。(*多数选民意见:按选民在酝酿、讨论时对代表候选人表示赞成的人数多少时顺序确定。*法定差额比例:应多于应选名额的1/3至一倍。)
附图:
 






         


    说明:程序①-⑤分别为提名推荐过程、信息传递过程、评议过程、民主集中过程、协调确定过程。
    自立法初衷言,整个候选人的提名确定过程是围绕各选民小组进行的,以更好地体现多数选民的真实意志,因为选民小组直接面对广大选民。因此,如何调整好选民小组与另外两个选举领导机构(选举委员会、选区领导小组)的关系,坚持以选民小组为选举工作之重心所在,切实保证选民小组不受选举委员会的意志所*控,才符合选举制度设置的基本理念以及直接民主所蕴含的内在价值。但是这里有一个程序上的先在悖论,选举机构的层级关系是选举的必要条件,同时这也为选举组织之独立客观蒙上了一层阴影。特别是,中国目前选举机构的政治化,直接导致由于行政级别上的差异进而决定了在选举组织工作中的潜在运作空间。
    从该图示可知:选区领导小组和选举委员会只应承担启动、组织、汇总、统计、公布、监督等一系列中立性的技术性*作,以及选举宣传活动的举办,特别是对于人民代表大会制度、人民代表权力和责任,选民的权利和义务等相关法律法规的宣传,还有对候选人的介绍工作。底线是一个选民都能够从心底了解人民代表大会的基本制度、选举的运作程序、选民的权利和义务等基本内容,通过对本次调查结果的汇总统计,发现,选民小组作为一个主要活动展开的机制功能并没有实现,恰恰相反,多数乡镇选民小组的召集产生、开会、酝酿讨论的实际过程被选区领导小组、选举委员会以及选民小组的主要负责人包办。主要有下列几点:
   (1)选民10人以上联名推荐产生初步代表候选人,在几个地区由选民小组领导人员(代表校方)提出,代替了选民的意志。
   (2)示③之程序规定在实际选举中,可以说,均未得以落实,它所承载的任务转由选区领导小组成员,各选民小组组长参加的酝酿会议代办。即缩小了③的权限,而扩大了④的权限范围。⑤和④由立法上的交叉关系变成了行法中的④包含③的包容关系.在立法的规定上,本着选举的目的和功能起见,应该尽量对程序④的运作方式予以细则化、明确化,尽量缩小④的权力运作空间,实际选举中却因为相关立法规定的模糊性和可选择性,使之背道而行。立法之完善应依前述理念进行。
    预选是确定正式候选人的一种方式,1999年选举法规定是采取“预选”的办法。但当时没有规定预选后是否必须实行差额选举。实践中,许多地方实行了差额选举、等额选举。1986年修改选举法时,为了适应保证实行差额选举,取消了预选的规定。1995年再次修改选举法时,又恢复了间接选举的预选规定,并明确预选后仍必须实行差额选举。但对直接选举,考虑到投票比较困难,没有恢复预选。实践中,有的采取召开协商会议形式,由选举委员会主持,各选民小组派代表参加,民主协商确定正式候选人名单;有的由各选民小组酝酿确定1-3名候选人,由选举委员会汇总各选民小组意见,按各小组的较多数意见确定正式候选人名单;有的采取征求意见方式,将所有候选人印发选民,由选民从中挑选自己最满意的候选人,这种方式实际上已十分接近预选;有的则参照间接选举采取预选的方法,确定正式候选人名单,等等。就本次调查情况来看,一些地方确定正式候选人非常随意,有的没能真正按照多数选民的意见确定。选民对确定候选人的过程多不满意,主要是因为确定过程不透明,存在暗箱*作情况,没有采取预选方式确定正式代表候选人的情况发生。选民对人大选举制度甚为失望,“厌选”、“嘲讽”、“冷漠”态度比较普遍,这直接削弱了作为我国根本政体的人民代表大会制度的神圣性和严肃性。这也是目标选民普遍缺乏参政议政热情的由制度设置缺失所造成的结果。
    凭本次调查,代表候选人的提名方式和选民心理有很强的相关性,具体说,如果由选民10人以上联名提出的代表候选人能够如组织提出的代表候选人一样得到平等对待,选民的参政欲望自然就会强烈。从调查中我们了解到,变“暗箱*作”为程序化运作,是绝大多数选民的主要心理取向,既反映了他们对现状的不满,也表达了他们对改革现行制度中不合理因素的期待。
    对选举委员会、选区领导工作小组、选民小组的产生、构成、活动方式,在调查中发现以下问题:①大多数乡镇的选民小组没有展开活动,选民小组的组织工作和其它活动多以该校管政工的政教处或者工会代办。被调查的学校中有一部分自始至终未举行选民小组会议进行酝酿讨论。②选民小组领导存在依自己意愿向选民提供一个候选人名单的情况。③选民小组组长均由负责选民小组职责的部门主要负责人担任。④大部分教师对本选民小组、选区领导工作小组、选举委员会的情况不了解,为暗箱*作提供了极大的空间。⑤存在选举机构领导参与到人大代表候选人竞选活动中的情况,违反了回避原则。
    就调查情况看,除个别乡镇,目前对于初步代表候选人产生过程时规范化已得到较好的落实,这比以往专由党组织、人民团体推荐,甚至是个别领导人*纵候选人名单,不允许选民推选代表的情况,已有了很大的改善,值得肯定。但是,关键在于, 这种规定的落实同时也大大地增加了初步代表候选人的名额,如何在这么多的候选人中确定出正式代表候选人,由于立法规定的模糊化和监督机制的弱化,在实际选举过程中,成了一个运作剔除那些发出“不谐之音”的“异类”的暗箱。根据选举法规定,由选民和各政党、各人民团体提出的代表候选人在公布后,由各选区的选民小组反复酝酿、协商、讨论较多数选民的意见,确定正式代表候选人。实际上,“酝酿、协商、讨论”都成了选举委员会、选区领导小组和选民小组领导机构进行*纵的通行证。因为人大代表首先必须是维护选民的利益,由于各级选举机构与政党、政府的同质性,一旦政党政府感到压力,便极易利用手中的权力来改变选举的真实性。最后使代表成为橡皮图章,成为“握手、举手、拍手”的“政府、党委代表”。如何改变目前状况,建议在直接选举过程中引入预选程序,至少可通过选民代表来预选决定正式候选人。下面结合本次调查所获得的实证材料加以具体说明:
(1)提名候选人准备阶段
    《选举法》第29条第二款规定:“各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人。”在我们调查的八个乡镇教育选区中,对于行使29条赋予提名权的重要环节(发放《政党、团体、选民10人以上联名提名代表候选人登记表》),应该说,各镇都在实体以及程序上是合法的。但从受访者反映来看,对于该项工作意义宣传力度明显不够,甚至根本不知道“10人联名权”,并且认为提名权并没有给自己,是由“上面控制的”,以渔洋中学为例,一位受访女教师完全不知什么是“十人联名权”。
    由于发放“提名单”这一过程本身的制度化、模式化的特征,因此在实践中尤应注意避免形式化的倾向,避免仅仅成为一种“过场”,换句话说除了要实行它,还要宣传它,否则,也许在程序上无任何问题,但在这一看来严谨有序的外表下,掩盖的恰恰是选举活力正在逐渐萎缩的事实。
    就调查的八个乡镇教育选区来看,乡镇级人大代表的提名主要由党委进行。由于这种自上而下的方式本身所引发的一系列问题使得选民对选举的民主性丧失信心,从而产生“厌选”情绪。虽然无论从加强党的领导上讲,还是从执政党执掌政权的一般要求来说,政党推荐都是无可厚非的,但在推荐候选人阶段仍应注意对政党提名的限制,还权于民。如我国北京、天津、上海以及广东省在选举实施细则中明确提出了对各政党和各人民团体提名候选人的限制,并确定了两类提名方式的比例关系,即不超过乡镇人大代表候选人的15%。
    在接受调查的八个乡镇教育选区中,通过政党、人民团体或二者联合占有很大比重(尤以政党为最),十人以上联名提名代表候选人所占比例过低。相对党委推荐方式,“十人联名”更具公开性,而前种方式不管是政党还是人民团体推荐都必然是一个内部*作的过程,公开性较弱。从另一个层面上说,选民普遍对选举缺乏信心起到一定消极作用,究其原因,我们认为主要有:⑴对于选举相关权利知识较差,权利意识较弱;⑵政党推荐的消极作用,如竹根滩镇育台中学刘校长(今年当选代表)反映,自己作为校长参加竞选,别的老师就“不敢了”;⑶对选举程序的不满,认为不公正;⑷对于人大代表预期收益低。以上四点其中第⑵与第⑷是主要的,在各受访乡镇都有不同程度的反映。以选举状况最好的浩口镇教育选区为例,受访教师中仍有相当大比重认为虽然王植富老师当选,但“最多也就是反映一下情况”,“他一个人又有好大个能力呢?”“他又不是官!”种种调查结果反映选民普遍对人大代表预期低,更有甚至,一部分受访者认为当选人民代表不过是一种“政治荣誉”或“政治资本”。
    另外,选民领导小组对于推荐到本选区的乡镇机关代表候选人的介绍一般不够重视,在受访的大部分乡镇主要采取开会传达方式。原因主要有:⑴认为大家都熟悉不需要介绍;⑵对其程序意义认识不清。我们之所以提出这点并不是说这些乡镇都有什么违法行为,只是认为只采用开会口头传达方式,一来不能充分介绍候选人;二来容易让选民觉得上级指派之嫌,产生逆反心理,对选举丧失信心,至于对非政党候选人的介绍就更少了。
(2)确定公布初步候选人
    选民小组提名初步候选人,八个受访乡镇中大部分都能基本保证这一提名权的切实行使,相比往届,绝大多数受访者都认为做得比较满意。再以浩口镇教育选区为例,三才小学教师--本届候选人,上届人大代表--王植富,在本次选举中通过“十人联名”成为初步候选人,此人“能言、善言、敢言”,在上届代表任期内做了很多卓有成效的工作,但这样一个代表,却在“酝酿、协商”中不知何故“落选”,后经选民向上级及时反映,才得以纠正。虽然此结果是抢救的产物,但这一通过“十人联名”成为候选人的成功案例,在这样一个三四百人的小组内,对教师们民主选举意识的启蒙意义是深远的。以至于有的受访老师谈及此事时说“知道王老师重新成为正式候选人后,觉得真正选举结果都不那么重要了”。看来,程序正义已在三才小学部分教师心中扎根了。又如龙湾中学继在上届选举中“从票箱中跳出来”的李在安老师后,今年的选举中,教师对这一权利认识更加深刻,并且对这一举民主权利要求更迫切,这一定程度上对过去一贯“长官心理”的选举组织者们形成了强有力的制约,如本选区龙湾中学今年参选的关玉叶老师就又是通过“十人联名”成为初步候选人,且最终得到了官方的认可--在正式候选人确定这一过程中顺利通过;当然,在这八个乡镇中这一“争来的”民主成果还不是很稳固,如在王场镇,在调查中就有选民反映其候选人产生是由选民小组事先提供一个大名单,再由选民在此名单内选出,再推荐完成的,彻底剥夺了选民的提名权。因此,若想每届都能选出“能说、敢说、善说”, 替选民说话的好代表,还需要进一步加强法律知识宣传和观念更新,在选举中推进民主,用民主规范选举。
    至于初步候选人的公布这一环节做得都比较好,都能依法定程序*作。值得注意的是,作为整个严密系统的选举,虽然这一环节及时公布,但由于前期环节的不公正的消极影响,给广大选民产生“厌选”心理,使得本环节即使依法定程序公布,也未起到应有公示监督作用。
(3)确定公布正式候选人阶段
    对于酝酿讨论产生正式候选人这一过程,总体上八个乡镇做得都不好。首先是酝酿、讨论不够充分,参与范围不够广泛。调查显示大多数乡镇往往由选民小组负责人自己决定,或由其指派人参与讨论,存在暗箱*作的问题,在调查中发现龙湾镇教育选区;渔洋镇教育选区以及王场镇教育选区都或多或少存在上述问题;其次表现在组织这一工作的机构性质的泛政治性,据调查,选举小组多以政工部门,工会或由单位领导原班子组成。这一“转换”一来从其自身看很难摆脱固有工作属性及职位影响;二来让群众觉得“长官色彩”过浓,不中立,参与积极性不高。可喜的是,我们在调查中发现竹根滩高中做了新的制度尝试。即先由三个年级各民主推举1名代表,再由投票选举方式在3个代表中产生两个的方法。这一办法让广大选民参与到选举中去,既使确定候选人环节更加透明,也调动了大家的积极性,据竹根滩高中受访者反映来看,大家都非常满意。
    紧接程序是选区领导小组汇总各选民小组酝酿、讨论代表正式候选人的情况,在此基础上由各选区领导小组成员与各选民小组组长会议酝酿讨论产生候选人。调查发现这一过程除上述问题外,这一过程中组织者主要考虑三个因素,(1)代表构成;(2)单位利益;(3)单位间平衡。应该说这种片面追求代表的“合理”比例搭配措施,与所规定之“以选民赞成的较多数原则”为准是相悖的。一方面其妨碍了选民的自由选择,并可能将真正能够代表选民利益的人排除在外;其次是数字统计准确性也会陷入恶循环。
    由于这一过程本身的非明确化与不透明性,也使得其得出的结果,很难为选民接受,再加上该会议人选的非民选性质,这一过程通常性被广大选民称为“都是上面决定的!”因此,如何扩大本过程的广大选民参与性,增加其透明度,成为问题的症结。
    在这一点上,《选举法》第31条规定:“并由各该区的领导小组反复酝酿、讨论、协商,根据较多数选民的意见,确定正式代表候选人名单,并在选举日的五日以前公布。”至于如何理解“酝酿、讨论、协商”这一颇具模糊性的语言。全国人大常委会办公厅联络局编的《地方人大换届选举工作手册》提出可以“采取征示意见的方式,也可以采取举手或者投票的方式,然后根据较多数选民的意见确定正式候选人。具体做法可由其或乡的选举委员会征求选民意见后决定。”但在我们明查的八个乡镇的教育选区里的调查结果来看没有一个严格按此规定来办的(尽管有些得到满意结果,如浩口镇)。
    在我们看来,这一结果及其解释本身就是模糊的,缺乏应有的法律刚性、明确性、*作性与程序价值,根据该“问答”给出的三种方式:①征求意见;②举手;③投票,但归根结底要落在“较多数选民的意见”为准这一客观标准。如何考察“较多数”,在我们看来通过“征求意见”与“举手方式”是不能走通的,其方式本身就有着种种不确定性,诸如举手时“交差影响”,谁来征求意见,意见如何记录与统计等等,都使得这两种方式事实上根本与“较多数”这一刚性标准是相悖的。至于第三种采用“投票”方式,这实际就是“预选”,然而1986年第二次修改《选举法》时,取消了代表候选人预选的内容,故目前尚缺乏法律依据,且对“预选”人代替“酝酿、协商”,恰又在竞选缺位的状况下也有其弊端,特别是对少数群体利益的保护将难以通过制度实现。至于有些学者担心的选举成本的负担问题,据本次调查证明问题也是可以克服的。以浩口镇为例,正式选举当天,教委机关花费600元左右(主要为租用场地费用),三才小学一百元左右。据镇教育组一位具体组织者反映,“这是完全可以负担的”。在调查中 ,我们也发现浩口镇进行一些制度创新,如由组长与选民代表共同参加会议,协商、酝酿,既有民意代表又可以兼顾少数团体的利益。值得改进的是应该尽可能增加选民代表比例和规范选民代表产生程序。

二、对选举过程的调查
(一)正式代表候选人确定后至投票前
    在乡镇人大代表正式候选人确定后,根据《选举法》第七章第三十三条,选举委员会应当向选民介绍代表候选人的情况。
    应该说,候选人的宣传、介绍,是选举中的一个核心环节,也是选举的魅力所在,但在实地调查中,我们发现,对候选人的宣传、介绍基本上流于形式、走过场,停留在最简单的阶段,主要手段是贴布告介绍候选人的工作经历,不过也有选区只介绍候选人的姓名、年龄、工作单位和职务。
    在高石碑镇第一中学和卫生院调查中发现,选区在正式选举前,并未对正式候选人作详细的书面介绍,某选举工作人员认为选民对候选人都比较熟悉,没有详细介绍的必要。从候选人个人来讲,只有一名候选人曾对少数选民打招呼,希望投自己一票,而另一位曾多次当选为代表的候选人对此根本持无所谓态度,选举日当天更因“工作原因”未到现场。
    而在情况较好的竹根滩镇教育选区,也只是对四位正式候选人的个人工作经历作了个简要的书面介绍,至于候选人的参政议政能力、政绩等并未作相关说明。在另外一些选区中,出现过相当数量的选民直到选票在手才清楚正式候选人姓甚名谁的情况。
    统计结果显示,在这八个教育选区,总共32个正式候选人没有一人到投票现场作过任何形式的竞选演讲。究竟是候选人参选热情低还是选区领导小组工作不到位或者其他原因,尚须进一步探讨。
    从民主选举的本意出发,候选人应该在公平的基础上,以竞争的方式进行自我介绍,只有这样,候选人参政议政的能力才能被选民确知,选民才会关心候选人的具体情况,也才能减少盲目或者随意划票,以使选举结果更能体现选民的意志,这也是对候选人和选民权利的确认。
    通过走访我们得知,八个乡镇没有一个选区组织过候选人与选民见面这一相对直观的介绍候选人的方式,至于组织候选人竞选,更从来未有过。究其原因,我们以为:
    第一,经费得不到保障。八个乡镇换届选举的文教卫口或教育口选区的宣传费用基本上是各单位自掏腰包,而在实际*作中所谓的宣传也仅仅是刷几条标语,贴几张布告了事,费用极其低廉。选举委员会未拨款给各选区经费作用于宣传方面的专项开支。而要采取放录相、请专家搞讲座等方式宣传《选举法》和《代表法》,在一位选举工作小组成员看来,基本上是不可能的,“搞这些东西一则增加学校开支,耗费人力、物力;二则容易开罪某些上级,学校得不偿失。”
    第二,选举组织者求简单,“稳定”思维压倒一切。不少选区都只求在程序的形式上“做到”,而非“做到位”。
    第三,多数候选人和选民也没有什么竞争的意识。最多的一种看法是,“大家都熟得很,没啥介绍的必要”,候选人出来演讲,发表竞选宣言,反而易给人一种“功利心”的印象。龙湾中学教师关玉叶、浩口三才小学教师王植富是被当地老师们公认的参政议政能力较强、敢于、善于为老师谋利益的候选人,关、王二人也有一定的参选热情。王植富甚至是99年的“票选代表”,但他们也一样未主动参加竞选,王植富这样说道:“其实当不当上代表无关紧要,我不是代表,我也一样为老师说话。”在这种思维主导下,竞争的形式自然呈现“流产”的态势。至于那些原本无意做代表,不能广泛代表民意,纯属“逼新娘上轿”式的候选人,竞争意识更无从谈起。
第四,选举工作组对候选人的介绍也是有欠公平的,对那些党委推荐的候选人,工作组往往事先放风,必须得选上,不然无效云云。另外一种情况是事先分配一个女代表名额,而候选名单中也只有一个女士,八个乡镇只有积玉口选区同时有两位女候选人。从实际*作结果来看,由于从过往的经验出发,许多选民本着“多一事不如少一事”的想法,按照领导的意图圈定了候选人。这就必然导致不公平的产生。而从《选举法》精神出发,选举中选民的意识应得到体现,代表的产生以投票结果为准。在王场、渔洋等地都出现了事先打招呼某领导必须保证选上的情况,造成了一定程度上的“强奸民意”。
(二)投票选举现场中存在的一些问题
(1)对选民到场的调查
    在原则上不轻易使用流动票箱的前提下,选民是否到选举现场投票是一个关系到参选率能否达到法定比例而使选举有效与否的问题。各地选举委员会为了保证高参选率,都采取了一定措施,既有惩罚亦有奖励。在王场镇小学和渔洋中学,有教师私下透露,选举前,老师们收到通知,凡不去投票的,每人将从工资里扣除20元。而在熊口中学,又是另外一种情况:教师如到现场投票,每人将发现金10元。在这样一种状况下,各选区参选率都达到了相当高度,尤其是那些有奖惩措施的选区。
    然而在这种高参选率的背景下,部分退休老教师的选举权却被漠视了。熊口镇一位退休老教师就反映一直都未收到有关选举的任何通知,而他亦未填写任何委托投票书,流动票箱亦不曾上门。且这种情况并非个案。
(2)对流动票箱的调查
    在我们调查的八个乡镇中,发现流动票箱已被取消。票箱场放置在固定位置进行投票。因投票人数均达到法定比率,未出现工作人员投票和收票或者工作人员上门收票的情况。
(3)对秘密投票的调查
    无记名投票(简称票决)是被法律确认并被广泛采用的表决和选举方式。我国《选举法》规定选民和代表以无记名投票方式投票,确认了秘密投票的原则。在我国,无记名投票表决和选举,有一个发生和不断发展的过程,我国先后对选举法进行过三次修改,使具有中国特色的、作为我国政体的重要组成部分的民主表决和选举制度得以坚持和完善,这也是选举制度六项原则中的一项重要的基本原则。无记名投票要在实质上发挥作用,秘密投票就在所难免,它的好处就在于代表可以毫无顾忌地表达自己的真实意愿,能比较真实地体现民主与法制的本色。在这次调查中,我们发现八个选区的小组基本上都设有单独的写票桌(相当于秘密划票点),但秘密划票间尚无。
       高石碑教育选区是在这方面做得最好的。教师们在会前便接到通知,选举时不带笔,会场在专门区域即秘密划票点提供笔以划票。不过大多数教师并未响应号召仍带了钢笔或圆珠笔,由于选票是散发的,教师们一般就地划票,只有极少数老师在投票点划票。
    主要原因如下:
    第一,组织者尚须对秘密投票进一步设计。一个是设置不受外界干扰的划票间,并在划票间附近发放选票,要求进划票间划票;另外,如果没有条件搞划票的,也应该设单独的写票桌,并规定除划票的选民外,多少区域内不得有人(含工作人员),并在写票桌附近规定区域发放选票,要求选民到写票桌填写,写票桌应提供钢笔或圆珠笔。
    第二,选民对自身权利不重视,抱无所谓、无关宏旨的态度。一个是正式候选人并合选民“胃口”,但感觉“胳膊扭不过大腿”,虽可另选,然而“势单力薄”,无法改变结果,故对秘密划票持无所谓态度。另一原因是选民对选举基本失望,“选谁都一样”占据主流,秘密与否已不重要,遂放弃这一权利。
    第三,选民有到写票桌填写选票的想法,但因选举委员会并未作硬性规定,且大多数选民仍在下面划选票,故随大流,而客观上使秘密划票点成为摆设。
    归根结底,秘密投票要发挥作用,只有让选民认识到候选人与选民切身利益息息相关,他们才会重视选举和秘密投票。而要做到这一点,就需前述正式候选人的确定,须公开、公平、公正了。
(4)关于委托投票问题
   《选举法》第36条中有规定:“选民如果是文盲或者因残疾不能写选票的,可以委托他信任的人代写。”第38条规定:“选民如果在选举期间外出,经选举委员会同意,可以书面委托其他选民代为投票。第一选民接受的委托不得超过三人。”这两条是关于委托投票相关的法律规定,在现实*作过程中往往存在一些问题,主要表现在两个方面:第一,委托形式多为非书面形式。经调查,委托投票的现象在所有调查的乡镇中存在,尽管有的乡镇也存在未经选民委托而由选举委员会工作人员代为投票的情况,但大多数乡镇是宣传了委托投票的。问题就在于绝大多数的委托采取口头委托的形式。在调查中除浩口镇三才小学提到委托投票要委托证以外,其他地方委托投票并未严格要求书面的委托证。第二,选民接受委托投票数不合法定要求。这不是一个普遍问题,绝大多数乡镇规定,选民接受委托不得超过两人,但也存在有的地方一人代填三张票以上的情况。多表现为一个人将全家的选票代投了。解决委托投票中的问题,一方面要加强对法律关于委托投票限制性规定的宣传,另一方面在发放选票环节严格按用委托证领选票,从源头上控制不规范委托情况。
(5)关于计票工作的问题
    在所有乡镇调查均反映出计票环节最为公正,基本上各乡镇 均按法定程序唱票、计票。这也从一个侧面说明,程序越是公开,就越不容易产生“暗箱*作”的情况。
(6)投票后,选民退场问题
    在调查中,我们发现,八个选区的选民在投票后几分钟之内一般都退场了。甚至有的会场出现最后只剩下选举工作人员的情况。一位老师用“作鸟兽散”来形容投完票的场面。
    至于原因,在前述中其实多次提到,关键在正式候选人的确定上,恕不赘述。
(三)对选举后的一些调查
    经过一系列的程序选出了人大代表后,人大代表能否充分行使自身权利,又在多大程度上发挥作用,通过什么方式发生作用,及对人大代表的监督等,成为我们考虑的问题。首先,当选代表是否了解自身的权利和义务。对于代表培训的问题法律未作具体规定。在实际*作中,各乡镇 对新当选的人大代表也没有进行专门培训,只是发了《选举法》、《组织法》、《代表法》等相关材料,以供代表们了解自身的权利和义务。据了解,相当的代表也只是对自己的权利有感性上的认识,少有代表从法律上认真进行学习,准确全面地加以把握。试想,如果代表连自身权利都不清楚,如何去更好地代表人民?因此,有必要对于新当选 的代表进行专门的培训。
    第二,选民对代表权利义务的了解。在调查过程中,选民对代表的权利义务认识可以说是模糊的,从选民选举代表的标准可以看出来,多数受访得认为代表应该是“敢言、能言”,“具有 一定的参政议政能力”,“敢为老百姓说话”。选民关心的是代表能否为选民利益说话,对其有哪些权利和怎样行使权利并不关心。根据《代表法》第25条之规定:“代表应当采取多种形式经常听取人民群众的意见,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问,协助本级人民政府工作。”现实中,这一条并未得到很好的执行,不少选民并不了解对于自己提出的有关询问、代表应当予以回答。在选举中推广竞选制度,不仅有利于选民了解代表候选人也有利于了解他们的权利和义务。
    第三,代表的权利范围和渠道。对《代表法》第25条的规定中“代表应当采取多种形式经常听取人民群众的意见,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问”存在狭隘理解的问题。例如,很多的被调查者认为,姚立法代表作为市教育选区的代表管乡镇农村村民自治问题,有些“多管闲事”,认为其应做好教育选区的工作即可。这种观念在选民中很有市场,其实是对第25条的狭隘理解,解决本选区选民的问题,只能说是代表的一个基本职责,作为“人民代表”而非“教师代表”,或“农民代表”,解决非本选区选民的问题并非法律所禁止。相反,我们发现,对于那些能力较强的代表,就有不少其选区之外的选民来找他解决问题。如在浩口镇调查过程中,我们了解到三才小学的王植富老师作为教育选区的代表,小学了附近七里村的村民就经常向其反映问题。与之相关的问题是选民向代表反映问题通常表现为一种私人关系,即谁有了问题或困难去找与自己熟悉的代表反映,代表再为其向政府反映。尽管也有代表主动了解选民情况,如在接受访问前龙湾中学刚当选的关玉叶代表正在调查了解对教师拖欠工资的问题。总的来说,选区内的选民与代表更多的表现为一种私人关系,非正式渠道。在所调查的八个乡镇中没有出现过代表向选区选民述职的情况。这样,也就出现,即使代表为选民做了许多工作也不为选民所了解。因此,法律应做出较细化的规定,确定定期述职和选民接待的相关规定。
    第四,对代表的监督问题。在调查过程中,有一些选民反映,认为人大代表未能够替他们说话,未能履行好职责,但另一方面, 所调查的八个乡镇中从未出现因选民对人大代表不满而罢免人大代表的情况。由此可见,缺乏对代表的必要监督。人大代表可以监督政府工作,人大代表又由谁来监督?究其原因,是多方面的。试述两点:首先,制度的不完善。《选举法》第43条规定:“全国和地方各级人民代表大会的代表,受到选民和原选区单位的监督,选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。”对于“监督”的内容、方式和途径法律未做出具体规定,这也就造成了*作中的一些困难。其次,广大选民对人大代表认识不足。调查中,我们了解到,较少有人认为人大代表是一种“官”,甚至有人认为人大代表是一种“荣誉”,并没有什么“实权”。正所谓,“绝对的权力绝对导致腐败”,既然人大代表无“权”,也就难于据此出现腐败,更无所谓监督不监督了。作为对人大代表监督的完善,可以从以下几个方面考虑:第一,在法律上对监督的内容、方式、程序加以细化,从规范上加以完善。第二,完善竞选制度。如前所述,竞选有利于加强选民对候选人的了解,候选人竞选时一般事先做出承诺,这就从某种意义上为选民提供了一条监督的标准,看其承诺能否兑现。第三,可以考虑成立专门的监督机构。如参考《村民自治法》中选举产生的村民代表大会与村民委员会之间的关系,可以从选民中产生选民代表大会,对人大代表行使监督,对人大代表的罢免程序也可由其启动。

后记
    人民代表大会制度作为我国的根本政治制度存在已经有许多年了。它是实现人民当
家作主的最根本途径。有许多东西似乎是不辩自明的。这就是常识。
    然而常识在此一国度,却往往在初始阶段被有意识地忽略,并进而演变为下意识。
人大选举制度,是我们各级政权机关合法化的手段,但不得不令我们警醒的是:通过对基层人大选举程序的*控,非法化的阴影如达摩克利斯之剑,正高悬在民主的上空。
    我们需要思索的是:当老百姓们面对本来关系着他们切身利益的人民代表大会制度
的时候,究竟泛起的是一种什么样的情感?
    中国人习惯了口号和概念,习惯了顺从和无原则的忍让,也习惯了无奈和随处可见
的麻木。这种习惯无疑是可怕的。习惯一旦成为自然的流露,它也便成为了传统,并在血液里滥觞。而这个“可能的传统”只会带来一种结果:逐步走向实质民主的背面。
    从人类历史的进程而言,人民民主是必然的趋势。作为人民民主专政这一国体决定
下的政体,人民代表大会制度是一种具有创新意义和前瞻性的民主制度,它的主体是人民,它无疑应代表着最广大人民群众的根本利益。
    然而,由于有所谓“中国特色”、“国情复杂”等说辞,人大制基本上仍停留在应然
状态,而向实然状态的过渡,却总是显得格外的艰难。
    历史的车轮始终在前进,即使其中有反复。在任何国家,民主的实现都是艰难的。但
真民主的曙光却一直在召引着人们前行。
    宗教里面讲此岸世界和彼岸世界,我们相信,民主之于我国,却绝非如彼岸世界那
么虚幻、遥远以至于不可触摸。人大制正是此岸智慧和民主的结晶,然而倘若不从本质里、不在每一细小环节上加以落实,它也恐怕只能在彼岸的星空里无助地闪烁,却丝毫不能为它的人民带来根本的利益。
    黑格尔云:存在即合理。但我们得追问:理为何物?理的依据何存?在依法治国的背
景下,将公正、民主的法律引申为合理的依据,或许才更具实质的意义。
    在跑完潜江的八乡镇之后,我们既有欣喜,亦有忧虑。欣喜的是,程序的合法性问
题已日渐得到公权机关的重视,我们接触到的不少政府官员和选举工作人员都较为清楚选举的整个流程,单一的长官意志正逐渐让位于法治精神,这实在是一个大大的进步;忧虑的是,在大程序看似公开、公正、公平的前提下,一些程序内部的细小环节毋庸理解为小程序遭到了*控并进而改变了整个选举程序的性质。这就如同样是碳合物,但经过不同的内部构造,它可成为昂贵的金刚石,亦可成为廉价的石墨。
    胡适先生当年提“多研究些问题,少谈些主义”,或许在那一年代,尚值得商榷,
但近代以降的中国历史,却极为鲜明地昭示了它所蕴涵的巨大价值。中国的基层民主发展不脱此路。搞一个一揽子解决方案,企图一蹴而就无异于痴人说梦。我们惟有从最细微处着手,打破黑箱,方能使人民民主专政,方能使“三个代表”思想的伟大光辉照耀在人民身上。
    这次调查得到了潜江市人大代表姚立法先生、华中科技大学公共管理学院梁木生教
授无微不至的关心和指导。特别一提的是姚先生,在潜江期间,他关心我们甚于关心他自己,
我们从他的身上深深体会到了什么才是民主、什么才是法治、什么才是民族的脊梁。深以为谢!
    在潜江调查期间,我们还得到了一批扎根在农村的中小学教师们的热情帮助,他们
里面有年近耄耋的张万悦、黄知本、胡继坤等退休老教师,也有正在工作岗位上的王植富、李正安、关玉叶、王太元、李圣良等老师,一并提出感谢!

华中科技大学乡土中国协会
李乐 彭飞 周虎城  余盛峰(ysf2009@163.net  027-87551602)

 
 
 
 
 



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